Op 14 november en 11 december 2002 heb ik met uw Kamer overleg gevoerd over een aantal onderwerpen in het kader van de problematiek rond echtscheiding en (de naleving van) omgangsregelingen. Tijdens dit overleg en de begrotingsbehandeling van justitie is een aantal moties ingediend en aangenomen door uw Kamer. In deze brief informeer ik u over de stand van zaken met betrekking tot de volgende moties:

1. Motie Schonewille c.s. (Kamerstukken II 2002/2003, 28 600 VI, nr.114) die strekt tot een nader onderzoek binnen drie maanden naar de mogelijkheid van echtscheiding zonder tussenkomst van de rechter;
2. Motie Luchtenveld c.s. (Kamerstukken II 2002/2003, 28 600 VI, nr.57) die strekt tot het bevorderen van het instrument van de dwangsom in gevallen waarin een omgangsregeling wordt gefrustreerd.

Tevens geef ik gevolg aan de toezeggingen die ik heb gedaan tijdens het algemeen overleg op 11 december 2002 (Kamerstukken II 2002/2003, 28 600 VI, nr. 126):

• in hoeverre verstrekking van adresgegevens van de verzorgende ouder en het kind aan de niet-verzorgende ouder wordt belemmerd door de Wet gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens (Wet GBA);
• het geven van inzicht, indien op eenvoudige wijze mogelijk, in de mate waarin de rechter de gemaakte afspraken in een echtscheidingsconvenant inhoudelijk toetst bij het geven van een echtscheidingsbeschikking.

De mogelijkheid van scheiden zonder rechterlijke tussenkomst behoeft in ons land nauwelijks aanvullend onderzoek. Zo is onder meer uit de resultaten van de onder verantwoordelijkheid van Justitie uitgevoerde experimenten met scheidings- en omgangsbemiddeling gebleken dat scheiden zonder rechterlijke tussenkomst langs de weg van bemiddeling en op basis van een convenant met voldoende waarborgen omkleed kan plaatsvinden. Wel bestaan er nog vragen met betrekking tot het ontbreken van een executoriale titel en de erkenning van deze wijze van scheiden in het buitenland.

Ik heb met het oog daarop een aantal vragen betreffende de mogelijkheden en consequenties van scheiden zonder rechterlijke tussenkomst uitgezet bij het Comité personen- en familierecht van de Raad van Europa om te inventariseren of, en zo ja onder welke voorwaarden, echtscheiding zonder tussenkomst van de rechter in andere Europese landen mogelijk is. Hierbij zullen aspecten van internationaal privaatrecht worden betrokken, met name inzake de erkenning van echtscheidingen zonder tussenkomst van de rechter.

Het CBS heeft op 19 mei jl. cijfers gepubliceerd over ontbinding van het huwelijk en de flitsscheiding. Uit deze cijfers blijkt dat in 2002 33.643 huwelijken door echtscheiding zijn ontbonden terwijl dat er in 2001 nog 37.104 waren. Het totaal aantal ontbindingen van het huwelijk zou echter ongeveer gelijk zijn, omdat een deel van de huwelijken is ontbonden via de flitsscheiding. Het aantal flitsscheidingen is gestegen van 682 in 2001 tot 4073 in 2002.

De grote toename van ontbinding van het huwelijk via de flitsscheiding vind ik zorgelijk. Vanuit principieel oogpunt ben ik van mening dat het huwelijk een verbintenis met bijzondere betekenis is, die maakt dat we haar niet als een ‘gewone’ overeenkomst op basis van onderlinge overeenstemming kunnen ontbinden. Voor de verbreking van het huwelijk acht ik een rechterlijke beslissing aangewezen.

Daarnaast is het, zoals ik hierboven reeds aangaf, de vraag of een echtscheiding via de weg van de flitsscheiding in het buitenland altijd wordt erkend. Vooralsnog vind ik het evenwel niet noodzakelijk om de mogelijkheid van de flitsscheiding met onmiddellijke ingang ongedaan te maken, mede omdat de mogelijkheid van omzetting van een huwelijk in een geregistreerd partnerschap en vice versa toentertijd bewust is gecreëerd door de wetgever. De belangrijkste reden voor de opname was dat iedereen in de gelegenheid moet worden gesteld alsnog een keuze te maken voor een geregistreerd partnerschap of een huwelijk. In de memorie van toelichting bij de Wet openstelling huwelijk is reeds met zoveel woorden gewezen op de mogelijkheid van de flitsscheiding: "Op één consequentie van de omzetting van een huwelijk in een geregistreerd partnerschap wordt in het bijzonder gewezen. Een geregistreerd partnerschap kan met wederzijds goedvinden beëindigd worden buiten de rechter om. Een huwelijk kan niet buiten de rechter om beëindigd worden. (...)" (Kamerstukken II 1998-1999, 26672, nr.3, p.9). Ook tijdens de behandeling van het wetsvoorstel in de Tweede en Eerste Kamer is dit punt aan de orde geweest.

Ik zal u uiterlijk eind 2003 berichten over de uitkomsten van de vragen die ik heb uitgezet bij de Raad van Europa. Bij de uitkomsten zal ik u tevens berichten over de planning van de evaluatie van de Wet openstelling huwelijk waarin expliciet aandacht zal worden besteed aan de verhouding van het huwelijk tot het geregistreerd partnerschap (art. III Wet openstelling huwelijk). Deze evaluatie dient uiterlijk 1 april 2006 gereed te zijn maar zo nodig zal ik deze evaluatie vervroegd uitvoeren.

Conform de motie Luchtenveld c.s. heb ik overleg gevoerd met de Raad voor de Rechtspraak over het bevorderen van het instrument van de dwangsom in gevallen waarin een omgangsregeling wordt gefrustreerd. De Raad voor de Rechtspraak erkent dat er in een aantal gevallen grote problemen ontstaan bij de door de rechter opgelegde omgangsregelingen, maar geeft daarbij tevens aan dat maatregelen als lijfsdwang en het opleggen van dwangsommen de gerezen problemen niet oplossen. "De maatregelen blijken in de praktijk zelfs contraproductief te werken en zijn in ieder geval niet bevorderlijk voor een positieve ontwikkeling ten aanzien van de uitvoering van een omgangsregeling" aldus de Raad voor de Rechtspraak. Rechters zijn om deze reden terughoudend om gebruik te maken van dergelijke instrumenten.

Ik ben niettemin van mening dat de dwangsom wel een goede ‘stok achter de deur’ kan zijn om echtgenoten te stimuleren om het maken van afspraken in het kader van de scheiding serieus ter hand te nemen. Ik zal dit punt dan ook meenemen bij de uitwerking van onder meer de motie Pater-Van der Meer cs. inzake het creëren van een wettelijke plicht voor ouders om voor echtscheiding of ontbinding van het geregistreerd partnerschap afspraken te maken over de zorg over hun kinderen (TK 28 600 VI, nr.112).

Aan derden kunnen persoonsgegevens uit de gemeentelijke basisadministratie (GBA) worden verstrekt indien dit noodzakelijk is in het belang van de bescherming van de betrokkenen of van de rechten of vrijheden van anderen. Daarbij dienen, indien sprake is van een inbreuk op het privé-leven, tevens de voorwaarden zoals vermeld in artikel 8, tweede lid, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM), in acht te worden genomen. Verstrekking van gegevens uit de GBA aan een derde, zoals een ex-echtgenoot of advocaat, moet worden gezien als een afwijking van het primaire doel van de GBA. Mede in verband hiermee is bij Wet van 5 april 2001 tot wijziging van bepalingen met betrekking tot de verwerking van persoonsgegevens (Stb.2001, 180) onder meer artikel 98 van de Wet GBA als volgt gewijzigd: "Aan een derde wordt op schriftelijk verzoek een gewaarmerkt afschrift verstrekt van de algemene gegevens en de verwijsgegevens voor zover de verstrekking van die gegevens is voorgeschreven in een algemeen verbindend voorschrift, dan wel voor zover die gegevens noodzakelijk zijn in verband met de uitvoering van een algemeen verbindend voorschrift en worden gevraagd door een derde die uit hoofde van ambt of beroep gewoonlijk met gerechtelijke werkzaamheden is belast. Het verzoek behelst de gronden voor de verstrekking".

Met deze beschrijving is beoogd de kring van derden te beperken tot bepaalde beroepsgroepen waarvan, bijvoorbeeld door het bestaan van gedragscodes, mag worden aangenomen dat de leden daarvan op de juiste wijze met de verstrekte GBA-gegevens zullen omgaan. Onder de omschrijving vallen onder meer advocaten.

Geconcludeerd kan worden dat de niet-verzorgende ouder niet zelfstandig de GBA-gegevens van de ex-echtgenoot kan opvragen, maar dat zijn advocaat dit wel kan doen in het kader van een procedure. De niet-verzorgende ouder heeft dus de mogelijkheid om, indien de adresgegevens van zijn ex-partner onbekend zijn, wijziging van het gezag of vaststelling van een omgangsregeling te vragen.

Op verzoek van uw Kamer heb ik tevens nagegaan of er inzicht bestaat in de mate waarin de rechter de gemaakte afspraken in een echtscheidingsconvenant inhoudelijk toetst bij het geven van een echtscheidingsbeschikking. Uit overleg met de Raad voor de Rechtspraak is gebleken dat hieromtrent zonder nader onderzoek geen cijfers beschikbaar zijn. Hierbij tekent de Raad voor de Rechtspraak aan dat, "als aan de grondslag voor het echtscheidingsverzoek is voldaan, de rechter geen bevoegdheid heeft om de echtscheiding te weigeren en nadere voorwaarden te stellen om tot een toewijzing van het echtscheidingsverzoek te komen. Ten aanzien van verzochte nevenvoorzieningen heeft de rechter in een aantal zaken met name bij verzoeken omtrent kinderen de plicht om ambtshalve te toetsen of afspraken in overeenstemming zijn met wet of verdragen en of de afspraken in het belang van het kind zijn. In die gevallen wordt soms afgeweken van afspraken tussen partijen."

Op dit moment worden de resultaten geëvalueerd van de projecten mediation die in de periode 2000-2002 onder verantwoordelijkheid van Justitie hebben plaatsgevonden in de justitiële infrastructuur. In verschillende regio’s zijn partijen door rechters en bureaus rechtshulp in daarvoor geïndiceerde gevallen doorverwezen naar daartoe speciaal geselecteerde mediators. Doorverwijzing vond uitsluitend op vrijwillige basis plaats. Op basis van de resultaten van de projecten zal besluitvorming plaatsvinden over structurele, landelijke invoering van een doorverwijzingssystematiek voor mediation bij de gerechten en in het stelsel van de gefinancierde rechtsbijstand.

In mijn brief van 4 december 2002 (Kamerstukken II 2002-2003, 28600 VI, nr.105) heb ik aangegeven dat ik de besluitvorming over landelijke invoering van een doorverwijzingssystematiek voor scheidings- en omgangsbemiddeling bij de bredere besluitvorming over de plaats van mediation in ons rechtsbestel zal betrekken. Het in de brief van 4 december genoemde voorstel voor de invoering van een "document" bij de indiening van het echtscheidingsverzoek zal daar onderdeel van uitmaken. Mediation kan immers een geschikt instrument zijn om de met het document beoogde afspraken tot stand te brengen. Bovengenoemde ‘bredere’ besluitvorming zal in het najaar van 2003 zijn beslag krijgen.

Tot slot heb ik, ter uitvoering van de motie Dittrich cs. inzake de vastlegging van een standaard omgangsregeling in de wet (TK 28 600 VI, nr.115), enkele vragen hieromtrent uitgezet bij het Comité personen- en familierecht van de Raad van Europa tegelijkertijd met de vragen over scheiden zonder rechter. Ik zal u hierover uiterlijk eind 2003 berichten.

De Minister van Justitie,