print document
|
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 2 december 2002
Tijdens een Algemeen Overleg over scheiding en omgang met de Vaste Kamercommissie van Justitie op 24 mei 2000 (kamerstuk 25 451, nr. 7), is een onderzoek toegezegd naar de kwaliteit van rapportages van de Raad voor de Kinderbescherming in scheiding- en omgangszaken. In dezelfde periode werd het Hoofdkantoor van de Raad geconfronteerd met de actiegroep 'Stop omgangsonrecht', die zich kritisch uitliet over de kwaliteit van de uitvoeringspraktijk van de beleidsuitgangspunten van de Raad in scheiding en omgangzaken. Dit onderzoek is uitgevoerd door de Vrije Universiteit. Met de toezending van het onderzoeksrapport ‘Gescheiden, toch gebonden’ meen ik te hebben voldaan aan de toezegging.
Het onderzoek Het onderzoek is gestart in april 2001. In het onderzoek wordt ‘kwaliteit van de uitvoeringspraktijk’ gedefinieerd als het expliciet toepassen van de beleidsuitgangspunten van de Raad zoals die zijn vastgelegd in de ‘Voorlopige werkwijze Scheiding en Omgang’ in raadsonderzoeken. Dit houdt tevens in dat een eventuele ontzeggingsgrond voor omgang duidelijk wordt gemotiveerd en dat er consistentie zit in de rapportage, de conclusie en het advies.
Voor het onderzoek zijn interviews gehouden met drie raadsonderzoekers per vestiging (dit zijn er 22) van de Raad voor de Kinderbescherming. Per geïnterviewde raadsonderzoeker zijn drie echtscheidingsdossiers onderzocht, waarvan één dossier een advies 'ontzegging omgang' betrof. Deze keuze is gemaakt omdat regelmatig door belangenorganisaties wordt aangegeven dat in de uitvoeringspraktijk onvoldoende het ‘ja, tenzij’-principe in de wet met betrekking tot de omgangsregelingen wordt gehanteerd. In totaal zijn er dus 66 raadsonderzoekers geïnterviewd en zijn er 198 dossiers bekeken.
Conclusies en aanbevelingen Voor de werkwijze van de Raad in scheiding- en omgangszaken is een aantal belangrijke (wettelijke)beleidsuitgangspunten vastgelegd. Deze zijn: - het laten voortduren van gezamenlijk ouderlijk gezag tenzij het belang van het kind zich hiertegen verzet; het recht op omgang tenzij er sprake is van één in de wet genoemde ontzeggingsgronden; benadrukken van de primaire verantwoordelijkheid van de ouders;- de Raad behartigt het belang c.q. de rechten van het kind; - het in de rapportage duidelijk motiveren van de gebruikte ontzeggingsgrond.
De onderzoekster concludeert dat de beleidsuitgangspunten voor de werkwijze in scheiding- en omgangszaken op behoorlijke wijze in de uitvoeringspraktijk doorwerken.
In het licht van de uitkomsten van het onderzoek worden de volgende aanbevelingen gedaan:
Reactie op de aanbevelingen
Uit het onderzoek blijkt dat een ruime meerderheid van de raadsonderzoekers altijd beide ouders gezamenlijk uitnodigt voor een gesprek. Daarnaast blijkt dat 95% van de raadsmedewerkers de ouders nadrukkelijk motiveert tot het laten voortduren van het gezamenlijk ouderlijk gezag. Niettemin wordt aanbevolen de volgende maatregelen te treffen: - het regelmatig bijscholen in het gebruik van bemiddelingstechnieken; - het zo effectief mogelijk gebruikmaken van de ‘raadsondersteuning ter zitting’ bij alle vestigingen; - het aanscherpen van richtlijnen over terugschakeling van de onderzoeks- naar de bemiddelingsfase en duo-bemiddeling; - aandacht voor spanningsveld tussen productie en kwaliteit.
Deze aanbeveling wordt deels overgenomen. Bij de Raad is reeds een specifieke opleiding en de mogelijkheid van aanvullende scholing op het gebied van bemiddeling beschikbaar die op indicatie van de leidinggevende door raadsmedewerkers gevolgd kan worden. Het beleid is dat er een aanbod van raadsondersteuning ter zitting (ROTZ) beschikbaar is in alle arrondissementen waar de rechtbanken een aanbod noodzakelijk acht. Er zijn rechtbanken die hebben aangegeven geen behoefte te hebben aan ROTZ en in betreffende arrondissementen is dus geen aanbod. Overigens is uit een evaluatie van ROTZ gebleken dat de bemiddelingsaanpak in 60 tot 70% van de gevallen succesvol was en leidde tot gezamenlijke afspraken van ouders met betrekking tot hun kinderen. In het onderzoek wordt aangegeven dat de huidige beleidsregels niet voorzien in de mogelijkheid om tijdens het onderzoek in de fase van informatie-verzameling zonodig ‘terug te schakelen’ naar een bemiddelingsaanpak. Inmiddels is dit uitgangspunt opgenomen in de ‘Nadere uitwerking van de voorlopige werkwijze in scheiding- en omgangszaken’ (vastgesteld in maart 2002). De verantwoordelijkheid voor het wel of niet toepassen van een duo-aanpak in scheidingszaken ligt op dit moment bij de vestigingen en ressorten. De Raad neemt, gezien de aanbeveling, het punt van het ontwikkelen van een landelijke richtlijn opnieuw in studie.
Tot slot de voorgestelde maatregel aandacht te besteden aan het spanningsveld tussen de eisen van kwaliteit versus productie. Bij het vaststellen van een nieuwe kostprijs voor de categorie ‘scheiding en omgang’ is de caseload per 1-1-2002 verlaagd en daarmee dekkend geworden.
De betrokkenheid van het kind bij het raadsonderzoek laat een gevarieerd beeld zien. In de interviews gaf 2/3 van de raadsonderzoekers aan een gesprek te voeren met kinderen van 12 jaar en ouder. In de overgrote meerderheid van de gevallen blijkt de mening van het kind echter niet uit het dossier. De onderzoekster concludeert dat dit óf het gevolg is van een slechte registratie, óf dat er sprake is van een kloof tussen de beleidsuitgangspunten en de praktijk. Aanbevolen wordt richtlijnen op te stellen over het betrekken van kinderen bij het onderzoek en het advies.
Deze aanbeveling is reeds deels overgenomen. In de ‘Nadere uitwerking van de voorlopige werkwijze in S&O’ staat vermeld dat het betrekken van kinderen in de bemiddelingsfase niet verplicht is en in de fase van ‘nadere informatieverzameling’ wel. Het ‘hoe’ wordt opengelaten en er wordt ook geen onderscheid in leeftijd gemaakt. Overigens moet worden opgemerkt dat het niet de bedoeling is dat de ‘mening’ van het kind blijkt uit het dossier, maar wel de beleving van het kind en/of de inhoud van het gesprek met het kind.
Geconcludeerd wordt dat de meeste van de aangevoerde motieven voor een negatief omgangsadvies te verbinden zijn met de wettelijke ontzeggingsgronden voor omgang. Niettemin wordt aanbevolen een meer expliciete koppeling van de feitelijk aangevoerde argumenten met de wettelijke gronden te leggen in het advies. Dit is inmiddels opgenomen in de beleidsregels voor scheidings- en omgangszaken, de zogenaamde ‘Nadere uitwerking van de voorlopige werkwijze S&O’.
Het uitgangspunt om begeleiding te geven aan de uitvoering van recent vasgestelde omgangsregelingen is voor het eerst vastgelegd in Normen 2000. Het heeft echter mijn voorkeur om deze vorm van hulpverlening buiten een justitieel kader te houden. Wanneer jeugdigen door het moeizaam verlopen van een vastgestelde omgangsregeling ernstige problemen hebben, ontstaat er een hulpvraag waarvoor een beroep gedaan kan worden op jeugdzorg. Afhankelijk van de ernst van de problematiek kan dan omgangsbegeleiding door lokale voorzieningen zoals het maatschappelijk werk of binnen het geïndiceerde zorgaanbod plaatsvinden. Het Bureau Jeugdzorg voorziet dan in de toeleiding daartoe en heeft een taak om dergelijke voorzieningen aan te spreken op het ontwikkelen van een aanbod. Zolang er nog geen voldoende aanbod via de jeugdzorg en de voorliggende voorzieningen is, blijft de mogelijkheid van omgangsbegeleiding door de Raad bestaan. Ik neem de aanbeveling om dit beter bekend te maken in de organisatie over, maar voeg daar aan toe dat de inspanningen van de Raad daarnaast gericht zijn om partners aan te moedigen een aanbod binnen de vrijwillige hulpverlening te creeën.
De onderzoekster concludeert dat er, naar aanleiding van het voorleggen van een casus aan de geïnterviewde raadsonderzoekers, duidelijke regels gewenst zijn in geval een reeds uitgebracht advies kort voor de behandeling ter zitting wordt ‘ingehaald’ door nieuwe informatie. Deze aanbeveling wordt niet overgenomen. In de beleidsuitgangspunten staat het belang van de cliënt voorop (kinderen en ouders). Dit betekent reeds dat indien nodig de raadsonderzoeker een zaak kan heropenen. Dit vindt altijd in nauw overleg met de teamleider en na een nieuw intakebesluit plaats. Voorkomen moet worden dat ouders -gekleurd door een persoonlijke opstelling- om heropening vragen door nieuwe informatie aan te dragen. Overigens kan de rechter ter zitting alsnog besluiten de Raad nader advies te vragen, waarna de Raad het onderzoek zal heropenen.
Dit beleid bestaat reeds. In zaken waarin de Raad heeft geadviseerd stuurt de rechtbank als regel een eindbeschikking. In de praktijk gebeurt dit vaak vrij laat of gaat er wel eens iets mis in de verzending vanuit de rechtbank. Vanuit het oogpunt van feedback op de adviezen van de Raad is het wel van belang kennis te nemen van de eindbeschikking. Als er een zittingsvertegenwoordiger naar de zitting is geweest, wordt het besluit wanneer dat op dat moment bekend is wel opgenomen in het zittingsverslag. In het periodieke arrondissementale afstemmingsoverleg met de rechtbanken is de toezending van de eindbeschikkingen onderwerp van gesprek.
Met betrekking tot verschillen tussen allochtone en autochtone cliënten zijn op grond van de gegevens uit het onderzoek geen verschillen te constateren in scheidings- en omgangszaken. Raadsonderzoekers geven namelijk aan niet de indruk te hebben, dat er vaker of minder vaak éénhoofdig gezag of ontzegging van de omgang geadviseerd wordt bij allochtone cliënten. Op basis van deze gegevens is nader onderzoek, zoals voorgesteld door de onderzoekster, niet aangewezen.
Tot slot Het onderzoeksrapport "Gescheiden, toch gebonden" heeft redelijk inzicht gegeven in de mate waarin de feitelijke uitvoeringspraktijk van de Raad voor de Kinderbescherming in scheiding- en omgangszaken overeenkomt met de geformuleerde beleidsuitgangspunten. Naar mijn mening ontbreekt echter een beoordeling van de bruikbaarheid van de adviezen van de Raad. Om het beeld over de kwaliteit van de raadsrapportages te completeren, ben ik voornemens aanvullend onderzoek te laten verrichten onder de gebruikers van de raadsrapportages. Over de uitkomsten hiervan zal ik u op de hoogte stellen.
De Minister van Justitie, J. P.H. Donner |
print document